一、制定出臺《甘肅省全域土地綜合整治工作管理辦法》背景

2019年，按照自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》要求，我省選取了酒泉市玉門市赤金鎮(zhèn)、張掖市民樂縣六壩鎮(zhèn)、金昌市金川區(qū)寧遠堡鎮(zhèn)、天水市清水縣紅堡鎮(zhèn)、慶陽市華池縣悅樂鎮(zhèn)等5鎮(zhèn)開展了全域土地綜合整治試點，截至2025年6月底，5鎮(zhèn)試點項目進展順利。自然資源部結(jié)合全國試點工作開展情況，印發(fā)了《關(guān)于學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗深入推進全域土地綜合整治工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求“實施全域土地綜合整治應(yīng)堅持省負(fù)總責(zé)，由省級自然資源主管部門制定實施意見或管理辦法，報經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)后有序安排、穩(wěn)妥推進”。2024年12月，自然資源部印發(fā)《全域土地綜合整治實施指南（試行）》（以下簡稱《指南》），從政策層面對全域土地綜合整治的實施路徑、內(nèi)容作了詳細(xì)安排。為貫徹落實《意見》和《指南》，我廳在總結(jié)全省5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地綜合整治試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，擬制了《甘肅省全域土綜合整治工作管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），共9章40條內(nèi)容，著重從管理和操作層面明確全域土地綜合整治工作流程和各級自然資源主管部門職責(zé)職能。

二、《管理辦法》對全域土地綜合整治的實施內(nèi)容有哪些具體要求？

《管理辦法》明確了全域土地綜合整治以優(yōu)化國土空間布局為核心的實施內(nèi)容，支持各地在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護紅線保護目標(biāo)不降低的前提下，結(jié)合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進行局部微調(diào)、統(tǒng)籌優(yōu)化。

一是推動農(nóng)用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農(nóng)田調(diào)整。聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，統(tǒng)籌實施農(nóng)用地相對集中連片整治、質(zhì)量提升和生態(tài)化改造，推動實現(xiàn)布局優(yōu)化，并對允許局部優(yōu)化的具體情形和基本原則、管理要求進行了明確，整治新產(chǎn)生的補充耕地指標(biāo)在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，可統(tǒng)一納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑。

二是實施建設(shè)用地整理，有序盤活閑置低效建設(shè)用地。聚焦宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌開展農(nóng)村零散、閑置、低效建設(shè)用地整理盤活，提升土地資源配置資源和節(jié)約集約利用水平。整治區(qū)域內(nèi)可將拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目相關(guān)規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，產(chǎn)生的指標(biāo)統(tǒng)籌使用，確有節(jié)余的可納入省級管理平臺在省域范圍內(nèi)調(diào)劑；按照國家統(tǒng)一部署開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的，可結(jié)合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設(shè)用地整治歸并為大塊宗地，依據(jù)國土空間規(guī)劃屬于經(jīng)營性用途的允許入市。

三是保護修復(fù)自然生態(tài)本底，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線。聚焦美麗鄉(xiāng)村建設(shè)需要，統(tǒng)籌推進農(nóng)村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復(fù)，協(xié)同推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，支持生態(tài)保護紅線內(nèi)零星耕地、永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地逐步退出并恢復(fù)為生態(tài)功能用地。

四是充分發(fā)揮平臺作用，結(jié)合實際豐富整治內(nèi)容。強調(diào)因地制宜，注重挖掘當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，傳承保護歷史文化，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)導(dǎo)入，鼓勵結(jié)合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。

此外，《管理辦法》進一步明確實施整治工作的底線要求。一是切實維護“三區(qū)三線”劃定成果嚴(yán)肅性。保持“三區(qū)三線“總體穩(wěn)定，確保耕地與永久基本農(nóng)田面積不減少、質(zhì)量不降低；同時考慮地方實際情況，規(guī)定永久基本農(nóng)田調(diào)整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農(nóng)田劃定面積的5%。二是切實保障群眾合法權(quán)益。堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，把握好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中、適度規(guī)模經(jīng)營的度，充分滿足農(nóng)民耕種意愿；維護農(nóng)民宅基地使用權(quán)等不動產(chǎn)權(quán)利，嚴(yán)禁違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴(yán)禁違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、強制退出宅基地等，確保群眾得到妥善安置，住房有保障；要求站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權(quán)益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制；加大群眾參與力度，鼓勵群眾全流程參與整治范圍確定、實施方案編制，項目實施、驗收和后期管護，爭取更多群眾的支持和擁護。

三、《管理辦法》印發(fā)后，各地應(yīng)如何深入開展全域土地綜合整治工作？

一是“省級總體部署”。堅持“省負(fù)總責(zé)”，省級自然資源主管部門結(jié)合本地實際制定管理辦法，遵循“上下結(jié)合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，穩(wěn)妥有序開展。

二是“縣域統(tǒng)籌謀劃”。以縣域為統(tǒng)籌單元，綜合研判本地區(qū)現(xiàn)狀問題、發(fā)展需求和實施能力，合理劃分實施單元，成熟一個、實施一個。在劃分實施單元時，原則上應(yīng)以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元，考慮到資源稟賦、功能互補及清潔小流域等自然地理單元的現(xiàn)實需求，允許條件成熟的地區(qū)結(jié)合實際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

三是“制定實施方案”。在科學(xué)確定整治區(qū)域基礎(chǔ)上，組織編制實施方案，確定整治目標(biāo)、任務(wù)、項目安排、空間布局和實施時序。從尊重群眾意愿考慮，要求先后兩次充分征求意見，取得群眾支持；從適度簡化流程考慮，支持將涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化、零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地權(quán)屬調(diào)整等相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)一納入實施方案，一并報批；從穩(wěn)妥有序推開考慮，要求實施方案由省級自然資源主管部門批準(zhǔn)。

四是“規(guī)范項目實施”。應(yīng)依法依規(guī)開展立項、實施、驗收和后期管護等各環(huán)節(jié)工作。特別考慮到整治中部分土地利用方式發(fā)生改變，涉及群眾的應(yīng)穩(wěn)妥做好權(quán)屬調(diào)整、地籍調(diào)查和確權(quán)登記工作。

四、對于全域土地綜合整治組織實施有哪些具體舉措和部署？

全域土地綜合整治工作涉及面廣、內(nèi)容豐富，高效有力的保障機制對整治工作能否穩(wěn)妥有序開展至關(guān)重要。為此，《管理辦法》從三方面提出具體要求。一是完善工作機制，要求各地按照“省負(fù)總責(zé)、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施”的原則，建立健全工作機制，形成部門工作合力；省級自然資源主管部門要細(xì)化各項制度安排，建立全過程監(jiān)管機制，指導(dǎo)市縣依法依規(guī)組織實施。二是鼓勵多方參與，充分發(fā)揮基層群眾、專家、智庫、土地經(jīng)營權(quán)主體和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用，培育鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。三是做好資金統(tǒng)籌，通過財政支持、金融支撐、社會投入、政策驅(qū)動等多渠道落實整治工作資金保障，防止形成新的地方隱形債務(wù)。

全域土地綜合整治是農(nóng)村土地制度改革的有力抓手，是自然資源部貫徹落實黨的二十屆三中全會相關(guān)改革部署的重要舉措，也是一項政策性強、涉及面廣、社會關(guān)注度高的系統(tǒng)工程。后續(xù)，省自然資源廳還將出臺《全域土地綜合整治項目選址建議書》《全域土地綜合整治項目實施方案》等編制指南，指導(dǎo)各地用好相關(guān)政策工具包，推動全域土地綜合整治工作取得實實在在的成效，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)蓄勢賦能，進一步增強鄉(xiāng)村全面振興的動力與活力。